社科网首页|论坛|人文社区|客户端|官方微博|报刊投稿|邮箱 中国社会科学网

首页 日本语

您现在的位置是:首页 > 学术成果 > 学术论文 > 日本经济 > 正文

日本财政缘何陷入困境

作者:张季风   来源:《日本学刊》2016年02期   时间:2016-04-27

  中国社会科学院日本研究所研究员张季风在《日本学刊》2016年第2期发表《日本财政困境解析》(全文约2.2万字)。

  张季风认为,日本陷入财政困境,是经济波动、财税政策失误、人口老龄化以及财政结构性因素、制度扭曲因素、外部环境因素等共同作用的结果。

  张季风在文章中指出,财政是政府进行宏观经济调控的重要工具,从理论上讲具有资源分配、收入再分配和经济景气调整三大功能。具体到日本财政,其前两项功能仍在发挥作用,但由于长期累计债务余额巨大,景气调整功能大打折扣。在过去的20多年中,日本为刺激经济景气投入了大量的公共资金,似乎并没有取得多大成效。但是,事物都是一分为二的,假如日本不进行如此大量的公共投资,也许其经济状况会更糟,日本经济也许就不仅仅是低迷,很可能是大倒退。而且,大量的公共投资进一步完善了日本的社会基础设施和软件环境,提高了国民生活质量,维护了社会稳定,这一点也不能完全否认。

  从日本财政现状来看,无论与20年前的日本还是与其他发达国家相比,都是最糟的。“入不敷出,寅吃卯粮”,开支约为收入的两倍,财政预算的近1/4或者说财政收入的一半用于国债还本付息,特别是在通货紧缩的情况下,政府债务的实际负担还在增加,更关键的是找不到解决的出路。日本财政状况如此严重,却未濒临“财政悬崖”,这似乎成为难解之谜。今后日本财政走向如何?是否会崩盘?这些都是人们十分关心的问题。

  (一)严峻的财政现状

  判断一国的财政状况有许多指标,主要有年度财政收支平衡、中央政府和地方政府长期债务余额占GDP的比重、政府净债务占GDP的比重以及基础财政平衡状况等。十分遗憾,日本的上述所有指标都非常严峻。

  1.财政赤字率居高不下。财政赤字率(财政赤字与GDP之比)是流量指标,反映年度财政状况。1993年以来,日本长期处于财政赤字状态,而且其财政赤字率远高于其他发达国家。值得注意的是,国际金融危机爆发,美国的财政赤字率在2008年以后连续超过日本,但日本的财政赤字率仍在继续恶化,2011年高达-8.6%,2015年仍达-6.6%,在发达国家中仍属于最高的。

  2.中央政府与地方政府债务余额不断增加。中央政府与地方政府债务余额是存量指标,反映一国的长期财政状况。1992年以来,日本的中央政府与地方政府长期债务余额年年创新高,2015年度末已超过1035万亿日元。政府长期债务占GDP的比重也不断攀升,按国际标准计算,1990年仅为68.6%,2010年上升到193.3%,2015年又蹿升到233.8%,高于饱受主权债务危机之苦的希腊和西班牙,位居发达国家之首。另外,从政府的净负债(从负债总额中扣除房地产、土地、股票等资产的净债务)占GDP的比重来看,形势也极为严峻,2015年已接近150%,在七国集团当中也是最高的。再者,与日本自身的经济发展历程相比,仅从长期债务与GDP之比这一指标来看,其严重程度甚至超过太平洋战争期间和战后初期。当然,由于其他经济指标要比当时好得多,所以不可简单类比。

  3.基础财政平衡恶化。所谓基础财政,是指从财政支出扣除国债费、从财政收入扣除公债后的部分,如果基础财政赤字,意味着每年新增国债持续增加,如果基础财政实现平衡,则意味着利用现有税收可以满足一般性财政的基本需要。基础财政若能实现均衡,在名义经济增长率与长期利率相当的情况下,国债占GDP的比重就会有所收敛,而不是继续扩散。现实中日本的基础财政状况并不乐观。据经合组织(OECD)的统计,2015年日本的基础财政赤字仍达6.7%,远高于OECD成员的平均水平。自2004年以后,地方基础财政平衡明显好转,已转为盈余。这可能与“三位一体”地方财政改革有关,地方的税源增加,使地方债务有所缓解。但是,地方政府的总体财政状况依然严峻。以地方债为主的地方长期债务余额,1990年为67万亿日元,1993年度为91万亿日元,到2003年度末达到198万亿日元,十年翻了一番多,此后状况有所好转,但直到2015年仍维持在200万亿日元左右。

  4.政府财政长期入不敷出。自1992年起,日本政府一直通过扩大公共投资来刺激经济复苏,随着人口迅速老龄化,社会保障费用占财政支出的份额越来越大;另一方面,经济长期低迷使税收大量减少,加之20世纪90年代中期以来,政府又实施大规模减税政策,使本来就已经减少的税收变得更少。由于经济复苏的目标迟迟没有实现,导致“出多进少”,使政府的债务余额越滚越多。到2012年为止,国债发行额大于税收的状况已经持续了四年。2013年以后,税收有所增加,但财政状况恶化的基本趋势并未发生变化。鉴于日本财政每况愈下,2011年1月以来,标准普尔和穆迪等评级机构连续下调日本国债的等级。2015年9月,标准普尔又将日本国债调低至 A ,降至中国、韩国、捷克之下,与斯洛文尼亚、爱尔兰处于同一水平。

  (二)日本财政恶化的历程

  日本在1965年之前实行平衡财政政策,原则上禁止发行赤字国债。由于1965年发生了所谓“昭和40年危机”,才不得不发行少量国债刺激经济景气,而且当年的国债余额为2000亿日元,占GDP的比重仅为0.6%。从20世纪80年代起,日本就出现财政状况恶化的趋势,为此日本开始进行“财政重建”改革,其改革目标就是停止发行赤字国债,降低财政对债务的依赖程度。经过十年的努力,到1990年度,财政对债务的依赖程度由1980年度的32.6%下降到10.6%。尽管日本政府在财政统计口径上做了一些有利于消除财政赤字的修正,但可以说当时的财政重建还是取得了一定的效果,各项财政指标明显好于同期的其他发达国家,只是从泡沫经济崩溃后又开始恶化。

  泡沫破灭以后的日本财政大体经历了以下三个阶段:日趋严重阶段、好转阶段和再次恶化阶段。从中可以看出,财政状况的变化与经济景气有明显的正相关性,当然与不同时期的财政政策也有很大关系。

  第一阶段,即日趋严重阶段,大体在1992年至2005年。泡沫经济崩溃后,日本经济急剧下滑,为了刺激经济复苏,政府多次增发国债。但在1998年之前,每年的国债发行额基本控制在20万亿日元之内。随着日本经济危机的深化,1998年度至2000年度小渊内阁发行国债额达到高峰,分别为34万亿、37.5万亿和33万亿日元,日本财政赤字问题日趋严重,国债依赖程度都在40%左右。由于过度举债,公共支出膨胀过快,终于使得扩张性财政政策演变成赤字财政政策。日益严峻的财政赤字问题,挤压了日本政府进一步利用积极财政政策刺激经济增长的回旋余地,财政风险高度聚集,财政状况不断恶化。2000年,日本中央政府与地方政府债务余额占GDP的比例超过意大利的119.0%,高达136.1%,日本成为发达国家中财政状况最为严重的国家;2005年这一比例更高达169.5%,日本继续保持世界最差水平。

  第二阶段,即好转阶段,出现在2006—2007年。实际上,早在2001年小泉内阁就着手进行以“小政府”为目标的新自由主义改革,出台了紧缩性财政政策,此后陆续实施,压缩了政府支出,最后在2006年和2007年集中体现出效果。从财政支出方面看,根据政府的方针,到2006年为止公共事业投资被大量削减,从而为国家和地方的财政支出总额持续减少做出了贡献,四年间约减少5.9万亿日元。而在财政收入方面,由于经济复苏以及阶段性地废止了1999年开始实施的定额减税,以个人所得税、企业所得税为中心的税收得到很大改善,四年间税收总额增加16.6万亿日元。就国债发行额而言,2006年度和2007年度连续两年低于30万亿日元,国债依赖度也由2005年度的36.6%下降到2006年度的33.7%,2007年度进一步下降到了31.0%。随着财政改革的初见成效和经济缓慢复苏,尽管财政状况依然严峻,但是财政收支平衡大体上得到了相对改善。在财政支出方面,2006年度财政支出占GDP的比例为36%,2007年为35.8%,比2002年的38.8%有明显下降。其中,降得最多的是公共投资,主要是公务员的开支等最终消费支出,包括警察、外交、防卫、教育及保健卫生等方面。在财政收入方面,2006年的税收收入占GDP的8.8%,2007年占9.07%,较2002年的8.6%、2003年的8.3%和2004年的8.6%均有增加。

  需要说明的是,这一时期出现了2002年2月至2008年3月、长达73个月的战后最长景气周期。由于经济景气,不但不需要出台新的刺激政策,税收也相应增加,可以说超长期经济景气使财政实现“出少进多”,为日本改善财政状况提供了良好的机会。

  第三阶段,即再次恶化阶段,出现在2008年国际金融危机爆发以后。为应对金融危机,2008年以后日本政府相继出台了“实现人心稳定的紧急综合对策”“生活对策”“保障稳定生活的紧急对策”“经济危机对策”等紧急经济对策。在金融危机爆发后的一年内,日本史无前例地投入了132.2万亿日元规模的经济对策,其中财政负担为26.2万亿日元,占日本政府总支出规模的19.8%。2009年12月,日本内阁会议确定2010年度财政预算金额为92.3万亿日元,创日本财政预算支出的历史最高纪录。但是,2009年日本财政支出中,新增发国债为44.3万亿日元,税收仅为37.4万亿日元,财政收入不足的部分只能从税外收入——“霞关埋藏金”中支取以进行补充。这是日本自战后1946年以来第一次出现国债增发金额超过税收的异常事态。财政状况如此严峻,税收不断下降,而且通过预算甄别挤出的资金又很有限,霞关埋藏金已经接近全额用尽,日本2009年中央与地方政府长期债务余额超过900万亿日元,占GDP比例达188.7%。可见,国际金融危机使得刚刚好转的日本财政形势再度恶化。日本经济好不容易在2010年有所恢复,财政状况也随之向好,国债依赖度从2009年度的51.5%下降至44.4%。但在2011年,由于东日本大地震后抗震救灾的需要,政府又投入大量资金,使财政状况进一步恶化。2012年度由于“安倍经济学”的第二支箭“灵活的财政政策”的实施,财政支出额再创新高。2014年4月安倍内阁将消费税率从5%提高至8%,为了减轻副作用,又提出了5万亿日元的补充预算,这实际上等于借债堵窟窿,提高消费税率的税收效果大打折扣。2015年度的日本税收预计达54万亿日元,连续三年保持税收大于新增国债发行额的局面,但毕竟每年还要继续发行40万亿日元左右的新增国债,1000多万亿日元的政府债务巨额存量依然有增无减。

  (三)日本深陷财政困境的根源

  尽管日本一直未停止财政改革的脚步,但是中央和地方政府的累计负债仍然有增无减,并且孕育着深刻的危机。导致日本财政恶化的原因是多方面的。

  1.经济波动因素。马克思指出,资本主义经济危机的根源在于资本主义生产方式的基本矛盾,即生产社会化和资本主义私人占有之间的矛盾。由于资本主义制度存在上述无法克服的矛盾,因此必然要出现周期性经济危机或经济衰退。而经济景气与否对财政状况影响密切。简言之,经济衰退从扩大财政支出和减少税收两方面对财政产生压迫,如果经济景气则对财政产生积极影响。

  经济衰退对财政的第一个打击是财政支出的增加。日本过去20年的长期债务负担,在很大程度上是由于经济陷入长期低迷,政府为刺激经济不断扩大公共事业投资而累积起来的。1992年至2016年日本政府推出了近30次紧急经济对策,累计财政支出总额超过300多万亿日元。毫无疑问,政府支出的增加,对拖累日本财政陷入困境有直接关系。此外,经济不景气,税收相应减少,其结果是政府借新债还旧债,致使累计债务越积越多。

  经济衰退对财政的第二个打击是税收减少。据日本内阁府的统计,1991年度到2013年度日本实际GDP年均增长率仅为0.9%,而且由于长期通缩,名义GDP增长率年均为负增长。经济景气长期处于低迷状态,税收绝对额严重下降是造成日本政府收支失衡的主要原因之一。

  2.财税政策因素。税收减少,不仅仅是因为经济低迷,不适宜的减税政策也是重要原因之一。减税政策的初衷在于通过减税刺激生产和消费,进而刺激经济复苏,通过经济复苏达到自然增加税收的目的。为了打开泡沫经济崩溃后景气低迷的局面,20世纪90年代中期开始,日本在进行以高收入者为对象的个人所得税减税的同时,还多次进行对企业所得税的减税。但事与愿违,这些政策并没有带来日本经济的复苏。相反,以高收入者为对象的个人所得税减税和企业所得税减税使“税收收入弹性”显著降低,最终形成“即使景气恢复,税收也不会增加的财政收入结构”。中央政府的减税政策,不仅使国家财政陷入危机,也使地方政府的税收减少。这是因为,中央政府决定个人所得税和企业所得税减税后,与此相联动,地方政府的居民税、事业税也必须随之减税。总之,日本的减税政策大大减少了国家和地方财政的收入,非但没有带来刺激消费和刺激复苏的效果,相反却使国家和地方政府的长期债务负担越来越重。目前,为了对冲提高消费税率给经济带来的冲击,安倍内阁正在考虑实行以食品为对象的“消费税轻减税率”政策,如果实施这一减税政策,可能减轻提高消费税率带来的冲击,但提高消费税率的效果必将大打折扣。减税政策通常是与政治相捆绑的,作为政治家的首相实施减税政策,在时机选择上往往与选举相联系,难免有收买人心之嫌。

  3.人口老龄化导致的财政结构性因素。经济形势变动和政策失误固然是影响财政平衡恶化的重要因素,但财政结构性因素恐怕是更主要的因素,特别是财政支出结构的影响更大。从日本财政支出的主要项目来看,公共事业费在20世纪90年代前期由于刺激经济景气的需要有所增加,1998年度以后逐渐减少。但是,由于人口迅速老龄化,社会保障相关费用急剧增加,特别是2009年,由于这一年基础养老金的国库负担率提高到1/2,再加上国际金融危机等影响,社会保障费比上年增加了6.1万亿日元,此后也一直保持较高水平的增长。可以说,90年代以来财政支出增加的主要部分是社会保障相关费用。从各个项目支出所占比例变化也可以看出,社会保障费用增加最多,从1990年度的17.5%上升到2014年度的32.7%,增加了15.2%,金额从11.6万亿日元增加到31.5万亿日元,增长近3倍。另一个变化大的支出项目是用于国债还本付息的国债费,从1990年度的14.3万亿日元上升至2015年度的23.5万亿日元,增长64%。这也从一个侧面反映出日本财政状况的恶化。

  辩证唯物主义认为,对事物的分析应当透过现象看本质。透过日本财政濒临危机这一现象可以看到,其本质在于日本人口迅速老龄化。1965年日本65岁以上人口在总人口中所占比重为6.3%,1990年上升到12.1%,2015年9月这一比重已经上升到26%,与此前许多智库的预测相比,20世纪90年代以后老龄化速度明显加快。据日本国立社会保障人口研究所预测,到2060年日本65岁以上人口所占比重将达到39.9%,14岁以下人口占比将降至9.1%。经验表明,老龄人口在总人口中的比重每增加一个百分点,社会保障支出就会增加一个百分点。随着老龄人口的增加,养老保险、医疗保险基金的缺口越来越大,这意味着即使经济得以恢复,财政状况也难以从根本上得到好转。

  4.制度扭曲因素。日本财政不断暴露的困难反映出所谓“国家形态”的国家制度形式发生了扭曲。比如,既得权益和管辖行政省厅之间僵硬的合伙关系,对未来一代将会增加负担欠缺考虑的惰性政策形成机制,优先保护当前供给者的利益并利用其能力而忽视消费者的规制结构,被纵向分割结构所埋没的官僚激励机制以及职业机会的倾斜等。造成日本财政危机的制度因素,包括预算增量主义、利益集团、“族议员”、纵向行政及政府内部调整、审议会、地方政府依赖性等。

  在上述政治生态下,尽管日本公共支出引发的乘数效应逐渐下降,但20世纪90年代以来日本却维持着庞大的公共支出规模。究其原因,主要有三个方面:(1)补充预算的惯性因素。日本通常以补充预算形式推出扩张性财政政策,高额的补充预算推出以后,往往会抑制次年预算。及至次年,政府担心减少预算后会影响经济增速,只能再以补充预算形式继续追加公共投资,这样导致了日本的产业结构过分依赖公共投资,形成了依附于追加公共投资的公共投资型产业结构。仅以安倍上台后为例,就推出了2012年度(13.1万亿日元)、2013年度(5.5万亿日元)、2014年度(3.5万亿日元)和2015年度(3.3万亿日元)四次补充预算,现在还在酝酿出台2016年度补充预算。补充预算的支出不仅用于公共事业投资,还有相当一部分以刺激消费为名,直接发放给投票最为积极的老年选民,实则大有利用公权贿选之嫌。(2)财政制度改革滞后因素。日本在推进中央集权与地方分权的财政制度改革中落后于美国。美国联邦政府无权对各州政府提出财政方面的要求,但地方政府并不因此而随意浪费公共财源,因为有市场竞争机制的约束作用。日本财政体制不同于美国,在财权划分上,中央政府掌握全部税收的六成,而在事权划分上,地方政府处理的事务占六成。虽然中央政府掌握大部分税收,但是地方政府总是设法寻找理由增加预算,围绕高效使用公共支出的努力明显不足。(3)顾全既得利益集团因素。日本的各项公共工程计划由中央省厅制定,这使得各项公共工程计划的预算规模与各部门的利益紧密联系在一起,形成了各类公共工程计划的预算规模刚性。而且庞大的公共工程预算使大型建筑企业、地方官员和国会议员结成既得利益集团,如在国会议员中就形成了“道路族”“邮政族”“农林族”等。这些既得利益集团控制下形成的公共支出规模刚性使得公共支出规模难以缩小。

  5.外部环境因素。唯物辩证法认为,外因是变化的条件,内因是变化的根据,外因通过内因而起作用。日本的财政恶化问题也是如此,其根本原因在于日本经济自身的原因,但不能否认外部环境恶化对日本财政恶化的“贡献”。不可否认,过去日本的一些首相也对重建财政做了一定努力,但一直未能取得根本性效果,其中有各种原因,与突发事件时常不期而至也不无关系。例如,1996年桥本龙太郎首相顶住各种压力,推动财政结构改革,提高消费税率,但政策刚刚出台就遭遇1997年亚洲金融危机,其结果是,不但改革未见成效,自己也丢了相印。再如,在小泉纯一郎执政时期,通过促进经济增长和进行财政结构改革,曾使财政状况有所好转。2002—2008年初的超长期景气周期中,税收比较稳定,公共投资减少,在一定程度上缓解了日本的财政状况。每年国债发行额持续减少,国债依存度下降,财政赤字收窄,特别是基础财政赤字率2007年已降至1.1%,距离基础财政收支平衡的目标只有一步之遥。但恰在此时,2008年秋季,百年一遇的国际金融危机突然来袭。与世界绝大多数国家一样,日本不得不重新实行积极财政政策,扩大公共投资,扩大有效需求。积极财政政策和超宽松货币政策使日本在2009年摆脱了金融危机的困境,但代价也是沉重的,高强度的凯恩斯主义政策使日本财政再陷深渊。在刚刚走出国际金融危机、经济步入复苏通道之时,2011年3月大地震、大海啸和核泄漏复合型大灾难又给日本当头一棒。毫无疑问,灾后重建需要大量的财政投入。日本国会在2011年5月初就通过了总额为4万亿日元的第一次补充预算。7月中旬又通过了总额为2万亿日元的第二次补充预算。第三次补充预算,规模为10万亿日元以上,而且主要通过增税和税外收入以及发行复兴债来筹措。直到2016年度,日本每年都拨出巨额专款用于东北灾区的灾后重建事项,这使其财政负担进一步加重。

中国社会科学院日本研究所 版权所有@2010 京ICP备05036911号