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日本 困境中的养老金博弈

作者:丁英顺   来源:中国人力资源社会保障2018年第3期   时间:2018-09-05

  养老金是老年人安度晚年的重要保障, 与每个人的切身利益密切相连。党的十九大报告中明确指出, 坚持在发展中保障和改善民生, 增进民生福祉是发展的根本目的。在新形势下, 发展和完善符合国情的养老金制度是中国面临的重要民生课题。日本在亚洲国家中较早建立养老金制度, 经过多年不断的改革和完善, 形成了一套较为成熟的养老保障体系, 我国的养老金制度改革可供借鉴。

日本养老金制度的基本框架

  日本现行的公共养老金制度包括国民年金 (基础年金) 、厚生年金、共济年金等三个部分。1961年实施《国民年金法》后, 日本实现了“国民皆年金”“国民皆保险”。国民年金是日本养老金制度当中最基础的部分, 相当于我国的养老金制度, 具有强制性, 居住在日本境内20-60岁的人必须参加, 合法居住的外国人参保条件与日本国民完全相同。

  日本的养老社会保障是以养老金保险的形式实现的。国民年金缴费时间最低为25年, 每月缴纳16900日元保费, 年满65岁时可根据投保的具体情况, 每月可领取到额度不等的养老金。厚生年金和共济年金是与收入关联的养老金制度。在参加国民年金的基础上, 企业员工和公务员等依据身份不同分别加入厚生年金和共济年金。缴费金额是按照参保人工作期间收入的一定比率计算的, 所以也叫做“收入比例部分”养老金。厚生年金的参保对象是工薪阶层的企业员工, 原则上企事业单位只要有5人以上的正式职工, 就必须加入厚生年金, 同样是强制性保险。共济年金的参保对象是国家公务员、地方公务员、私立学校教职员工等。2015年10月开始, 共济年金与厚生年金合并为厚生年金。

  日本养老金制度是随着经济的发展逐步建立和完善起来的。从结构上看, 制度基本分为两层。第一层是国民年金, 也就是基础养老金, 针对全体国民;第二层包括厚生年金和共济年金, 主要针对公司职员和公务员。虽然日本公共养老金只有两层, 但内容比较复杂, 其变化也比较大。

日本养老金制度面临的困境

  随着日本人口老龄化日益严重和家庭规模缩小, 人们对养老金制度的依赖不断增强。但是由于出生率下降, 日本养老金制度面临着种种困境。

  首先, 代际负担义务不平衡。日本的养老金制度采取现收现付制, 即用当前参保人的缴费来支付退休人员的养老金。随着人口结构的变化, 劳动年龄人口减少和领取养老金的人数增多。根据日本内阁府统计, 2016年, 日本65岁及以上老年人口占总人口的比率为27.3%, 75岁及以上的“高龄老年人”占总人口的比率为13.4%, 日本人口的高龄化趋势非常明显。随着生活条件和医疗水平的改善, 日本人的平均寿命也在延长。2016年, 日本女性平均寿命为86.8岁, 男性平均寿命为80.5岁。人口的高龄化及平均寿命的延长, 使领取养老金的期限加长。

  养老金支出增长的幅度最大。根据日本厚生劳动省统计, 2016年日本社会保障费为118.3万亿日元, 而其中支出最多的项目是养老金, 占社会保障支出的47.9%, 达到56.7万亿日元。这也意味着在经济增长缓慢甚至负增长的情况下, 出现了劳动年龄人口的分配减少, 抚养人口分配升高的现象。

  日本少儿人口和劳动年龄人口持续下降。2016年, 日本0-14岁少儿人口占总人口的比率只有12.6%, 15-64岁劳动年龄人口占总人口的比率下降到60.1%, 日本面临人口减少及劳动力短缺的问题。如果少子老龄化趋势得不到遏制, 预计到2060年日本劳动年龄人口占总人口的比率下降到50.9%, 老年人口比率达到39.9%, 而少儿人口所占的比率只有9.1%, 届时每2.5名日本人中就有一名65岁及以上老年人。日本年轻人的负担将越来越重, 还得不到更多的回报, 将极大地削弱年轻人参加养老金保险制度的积极性, 代际负担义务不平衡问题进一步凸显。

  其次, 养老金丑闻频发, 导致国民对养老金制度失去信任。日本养老金各项制度的领取资格、待遇各不相同, 管理也非常复杂, 容易引起混乱。2007年5月, 日本社会保险厅遗漏多达5000万份养老金保险记录的丑闻爆发。2017年9月, 又发生了10多万人被漏发养老金的问题, 进一步加剧了人们对机构的不信任。2015年厚生年金和共济年金合并后, 业务手续并未及时统一, 出现了共济年金数据漏报, 业务处理失误等问题, 导致漏发或多发养老金。这些问题在以严谨细致为傲的日本社会引发了巨大震动。

困境中的日本养老金制度建设

  日本老年人口基数的增大以及近年来的经济发展疲软, 加重了政府养老金支出的财政压力。为了保证养老金制度的稳定和可持续, 日本政府根据社会经济变化的需要不断改革, 完善相关法律法规制度。

  首先, 调整保费, 力图实现养老金的支付与负担的合理、公正。2004年日本通过了《年金改革相关法案》, 修改了保费负担金额。此次改革用法律的形式将厚生年金的保费提高到18.3%、国民年金每月的保费提高到16900日元后不再提高, 稳定了日本养老金的保费金额, 也控制了年轻一代人所负担的养老金保费的上升, 保证养老金保险制度财源的稳定和充足, 养老金保险制度的持续发展, 以提高国民对养老金制度的信赖。

  其次, 扩大养老保险的适用范围, 增大缴费人群。日本人口老龄化加剧, 长期经济不景气, 使得一部分人缴纳不起养老保险费, 甚至有的人即使有能力也不愿缴费, 这直接给养老金财政带来压力。为此, 日本国会先后通过了《年金功能强化法案》《年金生活者支援给付金法案》, 不断扩大厚生年金和健康保险的覆盖人群范围。这些改革有利于消除制度的不平等, 在一定程度上保障了制度的可持续。2017年8月开始, 日本把老龄基础年金领取资格年限从原来的25年缩短到10年, 让64万人能够拿到养老金。这个改革促使更多的人加入到国民年金, 有力地保证了资金来源。

  第三、延迟领取养老金的年龄, 保障养老金财政状况。以日本企业男性员工为例, 从2013年4月开始, 领取厚生年金的年龄从60岁提高到61岁, 之后每3年提高1岁, 到2025年领取养老金年龄提高到65岁。这项改革男性从2013年开始到2025年结束, 女性从2018年开始到2030年结束。日本养老金原则上65岁开始领取, 但老年人根据自身生活情况, 可以提前到60岁开始领取, 也可以推迟到65岁之后70岁之前开始领取。如果提早领取, 养老金将打折给付;如果推迟领取, 则增加领取金额以资奖励。因日本人口的平均寿命不断延长, 加上老年人有意愿继续工作, 给延迟退休提供了更多可能性。同时, 推迟国家及地方公务员退休年龄也已展开讨论。日本公务员现行的退休年龄原则上为60岁, 拟以分阶段逐步推迟至65岁的方案为主展开协调。

  总体来看, 日本养老金制度是一个多层次体系, 不同层次的制度覆盖着不同的社会群体, 提供了不同水平的养老保障, 满足了全体国民的各种需求。日本养老体系虽然完善, 却抵挡不了日益严重的少子老龄化现象。日本反复进行的改革都是为了确保养老金制度可持续发展, 但少子化带来的代际不公, 动摇了国民对养老金制度的信任, 导致年轻一代对养老金制度不信任感增强。中国正在经历快速的人口老龄化和构建城乡社会养老保障体系的关键时期, 加上区域间经济发展不平衡, 面临的问题更为复杂。

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