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21世纪以来日本基于国家利益的对外战略定位

作者:吕耀东   来源:日本学刊2018年第5期   时间:2018-11-06

  中国社会科学院日本研究所研究员吕耀东在《日本学刊》2018年第5期发表《日本对外战略:国家利益视域下的战略机制和政策取向》(全文约1.6万字)。

  吕耀东认为,“国家利益”(日语为“国益”)在二战后以来的日本官方文件里绝少提及。但自21世纪初期,不仅“国家利益”成为日本官方频频提及的概念,而且基于国家利益的对外战略及政策陆续出台。国内政治在定义国家目标和利益时会起很大、甚至有时是决定性的作用。随着日本历史修正主义的风潮盛行,谋求摆脱战后体制、修改和平宪法成为保守势力所言的重大“核心国家利益”,并已被付诸实际行动。日本政府一改昔日因二战战败避谈国家利益的做法,开始在国际社会主动表达基于国家利益的外交战略诉求。尽管安倍政府以“积极和平主义”掩饰其国家利益内涵,但深入研究日本对外政策制定的各个层面,可以推断出日本的国家利益诉求。安倍政府力求通过行使集体自卫权乃至修宪,恢复日本因二战战败而被剥夺的部分国家对外职能,改变战败国形象。

一、日本基于国家利益的对外战略定位及诉求 

  一般来说,对外战略是指一国在与他国互动过程中依据国情与世情,在一定历史时期内,以维护本国利益为出发点而制定的路线、方针及方略,主要包括政治、外交、安全、经济、文化等关系到本国生存发展的对外方略。可以说,国家对外战略调整是国家意志的体现,是各国基于对自身国力、世界格局和国际形势的战略研判,为实现自己的国家利益所做出的战略选择。具体到特定国家来说,作为二战战败国的日本向来对“战略”“国家利益”这样的词汇及内涵讳莫如深,多数时候是依托日美同盟来表达自身利益诉求。日本长期将日美同盟作为外交基轴,视权力政治的现实主义为日本外交决策的重要理念,其国家利益观也深受美国现实主义的影响。

  在美国古典现实主义学者汉斯·摩根索看来,一个国家的根本利益是指国家生存和延续的基本条件,包括国家领土及文化完整和国家主权的维护等。这些要素是由国家本质决定的,是事关一个国家战略目标的设定、发展状况与未来走向的关键所在。他认为国家利益具有两重要素,一个是逻辑上所要求的、必不可少的,另一个是由环境决定的,是可变的。就日本的国家利益诉求而言,随着二战后国际环境及日本时局的历史性变迁,也具有不同于其他国家的侧重点。近年来,日本通过解禁集体自卫权追求日美同盟对等性的同时,与俄罗斯、韩国和中国等周边国家因历史问题、领土问题纠纷不断,就表现出日本力求改变“战后安排”、摆脱战后体制的历史修正主义利益诉求。在日方看来,这些事关国家根本利益的问题,源于二战的“战后安排”及战后体制,要随着时代变迁和国际环境变化加以改变。日本前首相中曾根康弘在20世纪80年代率先提出要进行“战后政治总决算”,涉及对历史、领土和文化等战后体制的改革,全面打开了日本历史修正主义的“潘多拉盒子”。日本国内舆论也与之呼应:“我们必须不断地探讨何为日本的国家利益。”因为在他们看来,“日本的外交政策忽而超越国家利益,忽而偏离国家利益一味示好(他国)”,根源在于“未能定义‘国益’的日本政府”。在当今日本政坛总体保守化的形势下,日本的国家安全利益诉求,与摆脱乃至改变战后体制、解决领土主权问题、通过修宪恢复战后被剥夺的国家对外职能等相关联;其政治与经济利益在于,打着“积极和平主义”的旗号,通过政府开发援助(ODA)做出国际贡献,承担所谓“国际责任”,力求实现与日本经济实力相称的政治大国地位。其中,国家安全利益、政治利益和基于价值观外交的文化利益被作为对外战略的重点。

  2002年,小泉纯一郎首相的咨询机构提交的《21世纪日本外交基本战略》明确指出,战略的基础是国家利益,日本必须基于国家利益制定长远的对外战略目标。在该报告中提出了所谓“开放的国家利益”的概念,包括如下几个方面:第一,维护日本的和平与安全;第二,维护自由贸易体系;第三,维护自由、民主主义、人权等价值以及推动国际人员文化交往;第四,积极推动以学术、文化和教育为主的国际民间交流。可以说,这些内容表面上看与有些国家的国家利益表述区别不大,但日本政府通过国内智库全面表达日本国家利益的概念、内涵及定义,是二战结束以来的首次。它不仅反映出日本渴望通过摆脱战后体制束缚、改变战败国形象、确立与其经济大国实力相称的政治大国地位的想法,还表现出刻意以价值观相异区别对待不同国家的对外战略理念。其中,第一方面的“维护日本的和平与安全”涉及的国家安全,就包括日本所谓的与俄罗斯、韩国之间存在的领土问题;第三方面的“价值观外交”理念及内容,也势必与不同社会制度的国家形成对立、发生摩擦。事实上,在冷战结束后,国际社会对于国家利益的关注,相当大程度上已经超越社会制度和意识形态的对立,成为世界各国参与国际事务时的重要考量内容。然而,日本关于国家利益的认知“与众不同”,是造成日本与周边国家发生冲突的根本原因之一。

  在通过智库释放关于“战略”“国家利益”的理念并形成政治氛围的情况下,2013年12月17日,安倍政府出台了《国家安全保障战略》,是战后日本外交和安保政策转型的一个标志。该文件中明确提出了日本的国家战略理念。其宗旨部分表明:“维护国家和平与安全,保证国家生存,是政府的首要职责。我国目前所处的安全保障环境愈发严峻,为进一步发展富裕和平的社会,有必要从长远角度出发认清国家利益,确定我国在国际社会中的方针路线,政府致力于旨在实现国家安全保障的方针策略。”“所谓我国的国家利益,首先是维护国家本身的主权与独立、领土完整,确保我国国民的生命财产安全,继承丰富的文化与传统,维护以自由和民主主义为基本原则的国家的和平与安全,保证其生存。”“为此,作为一个海洋国家,必须加强通过自由的贸易与竞争实现经济发展的自由贸易体制,尤其要在亚太地区,实现高度稳定、高度透明、可预测未来的国际环境。此外,维系和拥护基于自由、民主主义、尊重基本人权及法治等普遍价值观或原则的国际秩序,也同样是我国的国家利益。”该文件不仅题目为“国家安全保障战略的制定”,而且开宗明义提出日本版“国家利益”的概念、定义及内涵,显示出日本力求摆脱战后体制、改变战败国形象、成为“正常国家”的政治诉求,同时还提出了确立未来日本国家战略及外交、安保政策的基本构想,明确了21世纪日本外交战略调整的重要性和紧迫性。

  一般来讲,国家利益可以分为政治利益、经济利益、安全利益、文化利益等多个方面,各国在不同历史时期及阶段的利益诉求各不相同。从21世纪以来日本关于国家利益的优先级表述来看,其先后顺序为:安全利益、政治利益、经济利益、文化利益。其中,安全利益涉及战后的领土问题、国家对外职能问题(自卫队入宪及海外用兵等)、海上通道及海洋安全合作问题等。日本政府宣称通过在日美同盟基础上构建泛同盟机制,提供所谓维护国际安全的“公共产品”,防止日本周边出现“敌对国家”,以应对东亚安全变局。但安倍却在制造“敌对国家”,以“朝核”和“中国威胁论”为“修宪”寻找安全威胁借口。政治利益涉及日本如何改变二战战败国形象、以和平主义国家示人,为此,日本通过对发展中国家提供发展援助、参与联合国维和行动及呼吁维护海洋秩序等“国际贡献”形式,谋求对外战略信誉、国际社会认可度和政治大国目标。经济利益也是日本作为经济大国拓展海外资产的重要目的。而日本基于价值观的文化利益,追求的不仅仅是扩大日本文化的国际影响力,更多的是延续冷战思维,甚至制造国家间价值观壁垒,有损地区的和平与稳定。当然,根据国内外时局变化情况,各利益要素的侧重点也会随之变动。在日本,无论是智库报告还是官方文件,都已涉及日本国家利益的优先级诉求,明确提到日本应基于国家利益制定外交战略及政策。事实表明,国家利益已经成为21世纪初期日本追求对外战略目标的“充分理由”,并被贯彻于日本外交战略和政策制定中。

二、外交决策中国家利益的体现、战略机制与法制运作 

  进入21世纪,“政治大国论”日渐成为日本政治生活中的主导理念,也必然会通过相关法制和机制反映到日本外交、安全政策中。作为执政党的自民党充分利用在政府施政过程中的决定性作用,将“战略”和“国家利益”理念延续到外交、安全及对外政策层面。具体来说,日本已力求在制度层面改变战后非军事化体制,摆脱“专守防卫”方针。2013年设立日本版“国家安全保障会议”(NSC,简称“国安会”),谋求修改“战后宪法第九条”,力图把解禁集体自卫权的自卫队写入其中,使自卫队的海外派兵永久合法化,为日本成为政治军事大国扫除障碍。

  (一)“国安会”基于国家利益的外交决策及“司令部”作用 

  为了高效率落实基于国家利益的对外战略意图,早在2006年安倍竞选自民党总裁时就曾明确表示,为了提高日美同盟的互信程度,有意成立一个类似美国国家安全委员会的日本版“国安会”,主要成员由首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫厅长官、自卫队统合幕僚长等组成,统筹外交与安保情报的搜集与分析。他还强调,加强日美同盟,将以日本版“国安会”作为对话窗口,促成日本首相官邸与美国总统官邸的直接对话。可以说,“国安会”将成为日本外交、安全政策的决策机关,发挥增强首相管理国家外交、安全事务和处理国家危机能力的作用。安倍上台执政后,不断强化首相官邸在外交和安全领域的决策权和主导地位,推动中央各省厅的“整编”。在其看来,为了确保本国国家利益落到实处,最核心的外交行为体应是行政上的领导者。设立日本版“国安会”是为实现“政治家主导”政治。在2007年初,安倍政府出台了日本版“国安会”的组织草案。该草案规定,“国安会”的职能是就日本关注的重大外交及安全问题向首相提出政策建议,并有权制定日本中长期的战略及政策方案。其他内阁成员可根据议题随时出席该会议,就外交、安全问题进行讨论和磋商。

  表面上看,安倍多次强调仿效美国建立日本版“国安会”,是为促成日本首相官邸与美国总统官邸直接对话,但其真正的目的是为了进一步掌控内政外交最高指挥权,制定基于国家利益的外交与安全战略。因为美国国家安全会议是美国总统进行外交、安全决策和规划的重要政策研究机构,其功能是协助总统制定有关外交和安全等国内外军事、情报和经济政策。该会议是根据美国《1947年国家安全法》成立的,设在总统行政办公室之下。会议主席由总统担任,其他成员包括副总统、国务卿和国防部长,其他官员按照议题所需也会被邀请参加相关会议。安倍首相力图照此原样复制的日本版“国安会”机制,就是为了便于其制定和落实基于国家利益的外交、安保政策。2013年10月,第二届安倍政府如愿创设了日本版“国安会”,安倍强调“将加强首相官邸的外交、安保政策的司令部职能”,“要从长远角度审视我国的国家利益并确保安全”,其对于制定《国家安全保障战略》及综合性指导方针意义重大。

  可以说,日本版“国安会”正是仿效美国国家安全会议职能而成立的。随着日本政治决策层向“政高官低”的方向扭转,安倍第二次执政后通过努力继续扩大首相权限,进一步向“官僚主导政治”发起进攻,已经形成以首相官邸为中心的政治局面。安倍不断强化首相权力,尤其在外交、安全防务领域大力贯彻基于国家利益的政治意图,整合外交、安全保障和情报等各机构人力,形成以首相官邸主导制定外交、安保政策的体制。安倍政府成立直接对首相负责的日本版“国安会”,实现了权力模式与决策机制重心的根本转移。日本版“国安会”由首相担任主席,由首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣组成常设会议决策机制,定期会晤,研讨日本中长期战略性问题,主要负责制定日本中长期的外交和安全保障战略及突发事件的应对措施,审议日本国防、外交的重要事宜。“国安会”下设“国家安全保障局”,该机构包括“宏观”、“战略”、“情报”、“同盟及友好国家”、“中国和朝鲜”以及“中东等其他”六大职能部门。作为国安会的事务局和执行机构,“国家安全保障局”负责统筹日本外交、安保政策,负责分析并策划起草外交、防卫和反恐等有关方案,负责危机管理工作及具体落实。2013年的《国家安全保障战略》和新《防卫计划大纲》的起草就是由该机构完成的。其中《国家安全保障战略》指出,在国家安全保障会议的“司令部”职能下,通过政治上的强大领导,举政府之力使国家安全保障政策更具战略性和系统性,并可付诸实施。可以说,日本通过“国安会”已经形成了由首相主导、负责外交和安保的阁僚参加、政府各职能部门协调一致的高效决策机制,进一步加快了基于国家利益的日本外交、安保政策的研究和落实。

  (二)借解禁集体自卫权的“新安保法”谋求国家利益最大化 

  基于二战侵略他国而战败的历史、政治原因及和平宪法规定,日本的防卫及安全力量被称之为“自卫队”,职责也仅限于“专守防卫”。2014年7月,日本内阁通过修改宪法解释、解禁集体自卫权的决议后,日本政府依据同盟国美国的全球战略调整自身国家安保理念,出台《国际和平支援法》等一系列安保法(简称“新安保法”),以支援同盟国美国的全球性军事行动、维护日本国家利益的名义,与日本“安全相关的国家”共同行使集体自卫权。日本新安保法允许在有关国家“同意”的前提下,自卫队可以在他国领土上开展活动,并放宽自卫队的武器使用标准。日本出台新安保法的真正目的是,进一步加强日美军事同盟关系,借解禁集体自卫权,行使自卫队“海外动武”的国家对外职能,加快日本走向“正常国家”的步伐。此种基于国家利益的安保法制,是日本战后安全战略上的一个重大突破,严重违背日本和平宪法,不仅损害了日本与亚洲国家之间的关系,而且严重危害到亚太地区的和平、稳定及安全。

  日本新安保法涉及自卫队职能重新定位等重大现实问题,关乎日本国家利益的最大化。新安保法包括一个新立法《国际和平支援法》和由十个修正法构成的《和平安全法制整备法》。这些法律的修改大多涉及行使集体自卫权、扩大自卫队海外军事行动任务和范围等内容,并允许政府根据对相关事态的判断,向其他相关国家军队提供支援。日本政府还修改了1999年制定的《周边事态法》,并将其更名为《重要影响事态法》。该法作为安全保障相关法之一,事实上废除了日本自卫队活动及行使集体自卫权的地理限制。由此,自卫队可以向战斗中的美军等他国军队提供补给和运输等后勤支援,甚至可依据新安保法行使集体自卫权,主动发动武力攻击。可以说,日本依据国内法借行使集体自卫权谋取国家利益最大化,极有可能引发冲突或战争。

  随着新安保法的成立,以维护海上通道权益为由,日本与南海声索国扩大联合训练,加强海洋安全合作,以对付中国在南海的正当海洋维权活动。此外,日本还派遣自卫队舰船进入南海,维护所谓的海上通道“航行自由”。依据新安保法相关规定,位于海上通道周边的国家可以界定为与日本“安全相关的国家”,日本可“行使集体自卫权”。若这些国家受到攻击危及日本的国家利益,即使日本自卫队并未受到攻击也可以适时攻击,理论上已使日本海上力量可能随时“依法”海外用兵,甚至动武。

  《国际和平支援法》等新安保法的出台,是日本调整对外战略的内在需要。从《国际和平支援法》等法律的内容来看,“海外用兵”已被纳入自卫队“理所应当的任务”范畴之内。新安保法以维护日本海外权益为由,进一步为自卫队“解套”,进而重新定位自卫队在日本政治大国化进程中的作用。随着日本从“海外派兵”到“海外用兵”的潜在变化,其追求政治军事大国的战略目标也将落实到国家利益最大化的外交政策和国际安保合作之中。

  综上所述,日本对外战略的利益诉求,集安全利益、政治利益、经济利益、海洋秩序和价值观推广于一体,表现为日本特有的历史修正主义国家利益观,并已演化成严重影响东亚和平稳定的不确定因素。为了通过政治利益、经济利益谋求所谓首要“核心利益”,日本借助日美同盟优势,发挥日美澳印体制作用,通过安全经济并举、以维护海洋秩序的名义和价值观来推广,谋求地区乃至国际事务话语权和主导权。从长远来看,日本仍将基于本国所谓“核心利益”,以战略性外交和价值观外交等方式,力求彻底摆脱战后体制及和平宪法第九条的束缚,加快政治乃至军事大国化战略进程。

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