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日本新防卫大纲:安全政策转变的现实与趋向

作者:卢昊   来源:《世界知识》2019年第1期   时间:2019-01-22

  2018年12月18日,日本政府正式敲定新一期《防卫计划大纲》及《中期防卫力整备计划》(以下简称新防卫大纲及“中期防”)。作为国家安全政策纲领文件,新防卫大纲进一步反映了日本安全政策的转变趋势,反映出日本日益强烈的“安全自主”乃至“战略自主”倾向。安倍主导的国家安全政策改革,让日本战后安全政策“专守防卫”原则进一步名存实亡,将争取“安全主权”、强化自主能力的“军事正常化”实践推上了前所未有的高峰。


日本“出云”号“多功能护卫舰”。(摄于2017年5月1日)

新大纲的出台及其内容

  防卫大纲是日本军事安全政策的基本纲领文件,以未来十年左右为期。“中期防”则以防卫大纲为基础,规定未来五年自卫队具体建设计划和装备采购目标。安倍政权上台后已于2013年底打出“安保三支箭”,在推出日本首部国家安全保障战略的同时,对原民主党政权于2010年出台的防卫大纲进行了大幅度修订。此次修订后出台的新大纲也是战后日本的第六版防卫大纲。

  在逻辑架构上,与前期大纲基本相同,新大纲从大纲制定宗旨出发,以日本所处的安全战略环境为“立论基础”,从建设自主防卫体制、强化日美同盟、开展国际安全保障三个基本路径,分别阐述日本安全政策的基本方针,明确强化防卫力量的“优先目标”和重点领域,以及自卫队、国防基础体制的具体建设要点。在内容上,新大纲体现出的不同之处则可以概括为:一、用相当长篇幅阐述此次修订的必要性,强调在安全政策上“根本性改革”的意义;二、以国际权力转移、大国战略竞争强化及新技术革命为背景,着力突出日本安全环境“变化速度明显提升”,以及所面临“现实威胁”的多样性与紧迫性;三、在主张自主能力、日美同盟和国际合作三大支柱并举情况下,更倾向以强化自主防卫能力为优先路径,要求在防卫力建设方面“以前所未有速度”打破常规、加快推进,打造综合性“举国体制”,并提出诸多具有“突破性”的举措。

  关于强化自主防卫能力,新大纲力图推动从体制机制、军力结构到装备系统的全面“革新”与升级,主打的一些“新牌”尤其引人关注:一是以新的“多次元统合防卫力”取代“统合机动防卫力”概念,在统合陆海空传统作战力量的基础上,进一步涵盖太空、网络、电子战等新领域作战能力,构建更广义的跨域(cross-domain)性综合防卫能力;二是加强硬件建设,打造大型化、尖端化乃至进攻性作战平台装备,包括对“出云”级驱逐舰进行航母化改造,引进具备对敌攻击能力的远程巡航导弹JASSM,开发可突破敌方雷达网的高超音速巡航导弹等;三是空前高度重视“战略新边疆”,力争优势和国际竞争主导权,建立强化“太空领域专门部队”和网络战部队,加速构建电子战能力,乃至发展打击敌方网络通信、指挥系统的“反击能力”。

“战略自主”引领下的安全政策转变

  新大纲的出台显示,日本正投入巨大力度,推进国家安全政策转变。为支持新大纲提出的目标,根据新一期“中期防”的具体设计,2019〜2023年日本国防预算总额将达到27.47万亿日元,而现行“中期防”即2014〜2018年期间的预算则为24.7万亿。2018年12月21日,日本政府正式批准2019财年国家预算方案,其中国防预算进一步提升到5.26万亿。随着新预算方案出台,在安倍上台后2013〜2018年间逐年提高基础上,日本国防预算“七连增”基本成为定局。在军备采购方面,新“中期防”明确将采购27架F-35A战机和18架作为航母舰载机的F-35B战机,据透露还将分批增购105架F-35战机,逐步替代目前服役战机。日本的F-35战机总计将因此达到147架。另外,“出云”级的航母化改造预算预计超过7000亿日元,引进美制“陆上宙斯盾”的预算预计超过2300亿日元,可以说,新大纲推动的安全政策改革,使得日本国防预算在继续不断膨胀。

  新大纲出台与国防预算增长的“表象”之下,反映出的是日本安全政策在新时期强调自主、争取自立、强化“自力”的实质趋势。为争取“战略自主”,而致力于追求“安全自主”,是支持日本当前安全政策转向的核心意识与基本逻辑。日本所追求的“军事正常化”,包括恢复并扩大“安全主权”,即自主制定实施安全战略、政策,发展“与国家力量及利益诉求”相符合的军事能力,并扩大军事行动的权限范围(特别在海外)。有美国著名“知日派”专家指出,日本安全政策的思考总是在两个基本维度上展开:一是关于美日同盟关系的价值判断,二是关于自主使用军事力量保卫国家的意愿,现在日本的思考显然向着第二个维度倾斜。而且,即使是强化与美国的同盟,也更加强调通过对盟友的“战略性利用”,以增强日本自身安全乃至战略能力这一根本的指向。

  日本安全政策受到“战略自主”的历史牵引,并日益体现出所谓“危机感”驱动下的强大行动能力。安倍的国家安全政策改革,或所谓“安倍国防学”,实际上处于战后以来日本安全政策渐进发展的历史延长线上。但因其覆盖战略理念、政策法制、体制编制等各方面的指向性、系统性和全面性,加上安倍长期执政保障下的政策延续性,产生了更具实质性的效果,使得日本对“安全自主”乃至“战略自主”的追求达到了一个历史性的高峰。

日本安全政策转变的前景

  从当前形势看,以安全、战略自主和所谓“正常化”为目标的日本安全政策转变“正在路上”,并将在可预见的时期内持续推进。随着日本大国化战略推进,保守化政治思维严重冲击“和平宪法”、以及美国基于自身战略考量在安全上“纵日”倾向日益明显,日本追求“军事自主化”所受的历史限制已经被逐渐削弱。日本当前安全政策转变受到内外因素综合驱动:一方面,主导国家战略方向的日本政治精英对于通过大国化战略实现国家自主、尊严等利益目标已经形成较为稳定的共识,对于通过安全政策改革应对“日益严峻的外部挑战”也已经形成了“思维定式”;另一方面,大国因素特别是中、美对于日本安全政策也有重要的影响。美国主导国际体制能力的相对衰退,在全球及地区事务上的“战略收缩”倾向,以及特朗普执政后极具“冲击力”的政策调整,加剧了日本的不安感,刺激其独立采取对冲措施防范风险,乃至更主动地追求“战略自主”。同时,中国的崛起及日本对华心理上持续性的“难以调适”,促使日本的安全政策转变始终受制于对华疑虑、竞争、遏制心态,并试图通过强化自主力量,争取维持对华战略优势。新大纲以更大篇幅强调中国军力的增长并暗示其“威胁性”,再次反映了这种根深蒂固的心态。

  需要看到,安倍力推的安全政策转变仍面临诸多现实制约。这迫使日本政府在以“强硬意志”和“持久决心”推进政策的同时,也在采取“灵活手腕”,设法“曲线突破”。基于日本战后以来“和平国家”的公开立场,民众对军事力量的发展及其使用权限的扩大一直保持怀疑态度。在解禁集体自卫权、安保法制改革以及当前的自卫队入宪等问题上,执政党和政府原本相对激进的设想,均因为顾忌国内舆论的反对而有所“收敛”与“克制”。新防卫大纲一再重申日本安全政策不会背离“专守防卫”原则,以“多功能护卫舰”之名替代实质性航母,以战机不常态化搭载上舰,及用于“医疗等多种用途”为理由,强调航母化改造符合专守防卫原则,也反映了内外舆论对日本安全政策的牵制。但也需要看到,在日本精英及主流媒体持续的影响与“引导”下,支持政府更主动地改革安全政策,“自己的国家自己保卫”的声音,在国民特别是年轻一代当中正持续地上升。

  可以看到,“战略自主”牵引下的日本安全政策转变,已经成为日本乃至东亚地区国际政治的一种“新常态”。这实质上是试探性地、但是确实地一步步踏入禁区,让专守防卫“逐步地退至舞台的幕后”。这种转变并不意味着日本将重返军国主义,但将使得日本成为一个在军事安全上具有更强能力,且在战略观、安全观上更加坚信现实主义“丛林哲学”的国家。它的发展很可能将对东亚地区的权力平衡和安全互信施加负面影响。

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